Las 6 claves de los delitos urbanísticos y contra la ordenación del territorio
Quién, cuándo y bajo qué consecuencias jurídicas
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delitos urbanísticos

¿Qué son los delitos urbanísticos y contra la ordenación del territorio? ¿Dónde están regulados y qué tipificación tienen?

La ordenación del territorio y el urbanismo no tienen una protección penal en la CE como sí la tiene el patrimonio histórico (artículo 46 CE) o medio ambiente (artículo 45 CE).

Por dicho motivo, la doctrina y jurisprudencia mayoritaria consideran que la protección del ordenación del territorio puede encuadrarse en el artículo 47 CE en el que se prevé la utilización racional del suelo.

Partiendo de dicha circunstancia, los delitos urbanísticos se encuentran regulados en el Código Penal de 1995, aprobado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre (CP), en su Título XVI dedicado a los delitos de ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente.

Concretamente, en el Capítulo I de dicho Título XVI CP –artículos 319 y 320- se regulan los delitos sobre la ordenación del territorio y el medio ambiente.

A continuación se analiza el concepto de urbanismo y de ordenación del territorio, como premisa básicas e indispensable para conocer: quién, cuándo y bajo qué consecuencias pueden cometerse los delitos urbanísticos.

1. Concepto de urbanismo y ordenación del territorio
 

El concepto de urbanismo proviene del vocablo “urbs, urbis” o término ciudad y, tras el mismo, se asientan tres grandes ramas:

Planeamiento urbanístico
Ordena el territorio en función de las necesidades presentes y futuras de la población y el medio en que se desenvuelve, clasificando el suelo en urbano, no urbanizable y urbanizable, a la vez que establece la clasificación que corresponda a cada una de estas categorías asignando los usos y el régimen jurídico aplicable.
Gestión urbanística
Tiene como cometido que las determinaciones de lo planificado se lleven a término, es decir, se hagan realidad, física y jurídicamente, respetando el derecho de los propietarios a la equidistribución de beneficios y cargas de la ordenación, a la par que hace partícipe a la comunidad de las plusvalías que genera la actuación urbanística, interviniendo la actividad de los particulares, así como –en según qué casos- la de las Administraciones, en el uso del suelo, mediante el régimen de licencias o autorizaciones.
Disciplina urbanística
Asume el control de que el planeamiento y la gestión se realicen de acuerdo con la legalidad y, en caso contrario, se reponga el orden jurídico infringido.

La ordenación del territorio se encuadra dentro la primera de las tres ramas, en tanto que ésta se lleva a cabo mediante la aprobación del correspondiente planeamiento urbanístico.

De conformidad con lo previsto en el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.

El ejercicio de la potestad de ordenación territorial y urbanística deberá ser motivado, con expresión de los intereses generales a que sirve.

La legislación sobre la ordenación territorial y urbanística debe garantizar:

a) La dirección y el control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos, públicos y privados.

b) La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos en los términos previstos por referido Texto Refundido y las demás que sean de aplicación.

c) El derecho a la información de los ciudadanos y de las entidades representativas de los intereses afectados por los procesos urbanísticos, así como la participación ciudadana en la ordenación y gestión urbanísticas.

Así pues, la ordenación del territorio se configura como una función pública a través de la cual, los órganos competentes para su ejercicio, están habilitados para establecer un orden de prioridades en el uso y destino de una determinada área territorial.

En atención a lo expuesto, la finalidad de la ordenación del territorio es conseguir, bajo la aplicación de criterios de interés general, la dotación suficiente del medio urbano garantizándose, en cualquier caso la preservación y desarrollo sostenible del territorio, tanto desde un punto de vista del uso racional del suelo, como desde el punto de vista económico en aras a garantizar el mantenimiento y conservación de los desarrollos urbanísticos que se ejecuten de conformidad con la ordenación del territorio que proponga el planeamiento urbanístico aplicable.

De conformidad con la Carta Europea de Ordenación del Territorio, ésta se define como la:

expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad

La referida Carta Europea califica la ordenación del territorio como una disciplina científica, técnica administrativa y política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es garantizar un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio con el propósito de ofrecer un marco y calidad de vida que aseguren el desarrollo de la personalidad humana en un entorno organizada, así como el desarrollo socio-económico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsables de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio.

En conclusión, la ordenación del territorio se lleva a cabo mediante el ejercicio de la potestad de planeamiento o ius variandi por parte de las Administraciones Públicas competentes –en función del tipo de instrumento de planeamiento de que se trate-, en base a la cual éstas disponen de discrecionalidad para determinar la ordenación del territorio sobre el que tiene competencia. Se dice que la potestad de planeamiento urbanístico es discrecional, pero no arbitraria, de tal modo que la Administración Pública competente debe justifica en la Memoria del instrumento de planeamiento en cuestión el por qué de una determinada ordenación urbanística, previo análisis de varias alternativas posibles al considerarse, por el vigente TRLSRU, que el suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable.

 

2 . Bien jurídico objeto de protección en la tipificación de los delitos urbanísticos

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, en su Sentencia 816/2014, de 24 de noviembre, el bien jurídico que se pretende proteger con la tipificación de los denominados delitos urbanísticos es:

la obtención de una mayor calidad de vida y de hábitat humano a través de la utilización racional del suelo orientada a los intereses generales. Bien jurídico que se halla muy necesitado al amparo punitivo, dado el menoscabo que sufre debido tanto a las conductas ofensivas de los promotores profesionales como de los particulares
3. Sujetos activos de los delitos urbanísticos

Deben diferenciarse los siguientes sujetos activos en los delitos urbanísticos:

Los promotores, constructores o técnicos directores

De acuerdo con lo previsto en el artículo 319 CP, debe entenderse que los particulares que, por su cuenta o con ayuda de familiares o amigos, lleven a cabo un acto punible, quedarían incluidos dentro del ámbito de aplicación de dicho precepto puesto que, según la jurisprudencia, constructor no es tan sólo el profesional, sino cualquier persona que acomete una obra.

El Tribunal Supremo (Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, 1250/2001, de 26 de junio) señala que será considerado promotor:

cualquier persona, física o jurídica, pública o privada, que, individual o colectivamente decide, impulsa, programa o financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cesión a terceros bajo cualquier título, sin exigencia de titulación alguna.
 

Asimismo, el Tribunal Supremo (Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Penal, 1250/2001, de 26 de junio) determina que será constructor:

cualquier persona que asume el compromiso de ejecutar con medios humanos y materiales, propios o ajenos, las obras o parte de las mismas con sujeción al proyecto y al contrato, deberá tener la titulación o capacitación profesional que habilita para el cumplimiento de las condiciones exigibles para actuar como constructor
 

Respecto al término director, el Tribunal Supremo (Sentencia, Sala de lo Penal, Sentencia 816/2014, de 24 de noviembre) exige que los técnicos posean la titulación que profesionalmente les habilite para el ejercicio de su función.


Autoridad o funcionario
Descripción del servicio

En los delitos de prevaricación urbanística (más grave que el delito de prevaricación regulado en el artículo 404 CP).

El CP, en su artículo 25, diferencia ambas categorías:

  • Autoridad: el que por sí solo o como miembro de alguna corporación, tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia.

En cualquier caso, tienen la consideración de autoridad los miembros del Congreso de los Diputados, del Senado, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y del Parlamento Europeo, así como los funcionarios del Ministerio Fiscal.

  • Funcionario: aquel que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas.
4. Acción típica punible

En los delitos urbanísticos y contra la ordenación del territorio deben diferenciarse las siguientes posibles acciones típicas punibles:

A. Delitos contra la ordenación del territorio y urbanismo (artículo 319 CP)

(i) Llevar a cabo una construcción no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajística, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.

En tal caso deben concurrir los siguientes requisitos:

Construcción no debe estar autorizada:
Una construcción no está autorizada cuando (i) no dispone de licencia municipal concedida por los órganos competentes de conformidad con los instrumentos de planeamiento urbanístico aplicable, (ii) dispone de licencia pero ha caducado y por lo tanto no tiene autorización que le ampare, (iii) dispone de licencia pero la construcción no se ajusta a la misma y es contraria a lo previsto en el planeamiento urbanístico vigente sin que exista posibilidad de legalización de lo construido.

La construcción ilegal deben realizarse en algún lugar especialmente protegido:
Estos lugares pueden ser suelos destinados a (i) viales, (ii) zonas verdes, (iii) bienes de dominio público, o (iv) lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o que por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.

(ii) Llevar a cabo una edificación no autorizable en suelo no urbanizable:

En tal caso deben concurrir los siguientes requisitos:

Realización de una edificación:
En el concepto edificación se incluyen tanto los edificios como otros elementos constructivos que podrían considerarse auxiliares como, por ejemplo, vayas o cerramientos, muros, elementos ornamentales, etc.

La edificación no debe ser legalizable:
La edificación no de poder ser legalizada a posteriori.

La referida edificación deben encontrarse en suelo no urbanizable (o rural):
Se considera suelo no urbanizable el suelo que reúna la condición de suelo rural de conformidad con lo previsto en el artículo 21.2 del TRLSRU. Adicionalmente, en la medida que la competencia en materia de urbanismo corresponde a las Comunidades Autónomas, deberá tenerse en cuenta qué tipología de suelos reúnen la condición de suelo no urbanizable de conformidad con las respectivas normativas autonómicas.

Conducta dolosa:
Para que pueda considerarse que el presunto autor ha cometido el delito se concurrir una actuación dolosa por su parte, es decir, que éste conozca todos los elementos del tipo. Así pues, debe conocer que no está autorizado para la realización de la edificación en cuestión y también que el suelo sobre el que ésta se ha levantado tiene naturaleza rural de conformidad con el planeamiento urbanístico aplicable.

B. Delitos de prevaricación administrativa (artículo 320 CP)

(i) Informar favorablemente, por parte de una autoridad o funcionario público, instrumentos de planeamiento proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes, por parte de una autoridad o funcionario público, silenciar la infracción de dichas normas con motivo de inspecciones u omitir la realización de inspecciones de carácter obligatorio.

(ii) Resolver, por parte de una autoridad o funcionario público, por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado, o votar a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, los proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias, a sabiendas de su injusticia.

En tal caso deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

Conducta dolosa:
La autoridad o funcionario debe haber actuado de forma consciente e intencionada.

Actuación a sabiendas de su injusticia:
El otorgamiento de la autorización o licencia requiere la emisión de un informe técnico previo. Dicho informe es preceptivo aunque no vinculante, motivo por el cual el CP castiga especialmente a la autoridad o funcionario que, a sabiendas de su injusticia, vota a favor o resuelve el otorgamiento de una autorización o licencia contraria a Derecho. El concepto de injusticia equivale a acto ilegal o contrario a Derecho. No se incluyen en el mismo las interpretaciones o valoraciones subjetivas o éticas.

 

5. Penas

De acuerdo con lo previsto en el artículo 319 del CP, las penas previstas para los delitos urbanísticos y contra la ordenación del territorio son las siguientes:

1. Llevar a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.

Prisión de 1 año y 6 meses a 4 años, multa de 12 a 24 meses –salvo que el beneficio obtenido por el delito fuese superior a la cantidad resultante en cuyo cao la multa será del tanto al triplo del montante de dicho beneficio- e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de 1 a 4 años.

2. Llevar a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelo no urbanizable.

Prisión de 1 a 3 años, multa de 12 a 24 meses –salvo que el beneficio obtenido por el delito fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa será del tanto al triplo del montante de dicho beneficio- e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de 1 a 4 años.[/su_box]

delitos urbanísticos

Adicionalmente, de conformidad con lo previsto en el último artículo 319.3 CP, los Jueces o Tribunales, motivadamente, podrán ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe, y valorando las circunstancias, y oída la Administración competente, condicionarán temporalmente la demolición a la constitución de garantías que aseguren el pago de aquéllas. En todo caso se dispondrá el decomiso de las ganancias provenientes del delito cualesquiera que sean las transformaciones que hubieren podido experimentar.

Asimismo, en los supuestos previstos en el artículo 310 CP, cuando fuere responsable una persona jurídica de acuerdo con lo establecido en el artículo 31 bis del mismo CP se le impondrá la pena de multa de 1 a 3 años, salvo que el beneficio obtenido por el delito fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa será del doble al cuádruple del montante de dicho beneficio.

Atendidas las reglas establecidas en el artículo 66 bis del CP, los jueces y tribunales podrán asimismo imponer las penas recogidas en las letras b) a g) del apartado 7 del artículo 33.

3. Informar favorablemente a sabiendas de su injusticia, por parte de una autoridad o funcionario público, instrumentos de planeamiento proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes, o silenciar la infracción de dichas normas con motivo de inspecciones u omitir la realización de inspecciones de carácter obligatorio.

Pena establecida en el artículo 404 CP -inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de 9 a 15 años- y, además, con la de prisión de 1 año y 6 meses a 4 años y la de multa de 12 a 24 meses.

4. Resolver, por parte de una autoridad o funcionario público, por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado, o votar a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, los proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias, a sabiendas de su injusticia.

Pena establecida en el artículo 404 CP -inhabilitación especial para empleo o cargo público y para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo por tiempo de 9 a 15 años- y, además, con la de prisión de 1 año y 6 meses a 4 años y la de multa de 12 a 24 meses.[/su_box]

 

6. Prescripción

De conformidad con el artículo 131CP, los delitos prescriben -incluidos los delitos urbanísticos y contra la ordenación del territorio-:

1. Los delitos prescriben:

– A los veinte años, cuando la pena máxima señalada al delito sea prisión de quince o más años.

– A los quince, cuando la pena máxima señalada por la ley sea inhabilitación por más de diez años, o prisión por más de diez y menos de quince años.

– A los diez, cuando la pena máxima señalada por la ley sea prisión o inhabilitación por más de cinco años y que no exceda de diez.

– A los cinco, los demás delitos, excepto los delitos leves y los delitos de injurias y calumnias, que prescriben al año.

2. Cuando la pena señalada por la ley fuere compuesta, se estará, para la aplicación de las reglas comprendidas en este artículo, a la que exija mayor tiempo para la prescripción.

 

3. Los delitos de lesa humanidad y de genocidio y los delitos contra las personas y bienes protegidos en caso de conflicto armado, salvo los castigados en el artículo 614, no prescribirán en ningún caso.

Tampoco prescribirán los delitos de terrorismo, si hubieren causado la muerte de una persona.

4. En los supuestos de concurso de infracciones o de infracciones conexas, el plazo de prescripción será el que corresponda al delito más grave”.

El plazo de prescripción –dies a quo– empieza a computarse a partir del día en que se haya cometido la infracción punible.

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